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中国现代史研究

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南京中华民国史学术研讨会论文精选之六  

2012-10-27 10:40:20|  分类: 研究论文 |  标签: |举报 |字号 订阅

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南京政府时期现代选举制度的推进与演化

刘会军

 

摘要:南京政府时期进行的三次选举使中国现代选举制度推进到一个新的层面,实现了普遍、平等、直接、秘密选举,但南京政府的性质又决定了这三次选举都是在国民党一手控制的,具有强烈的排他性。由于国民党的控制和抗日战争结束后国民党本身的腐败堕落,使三次选举越来越成为统治阶级内部争权夺利的工具,特别是行宪国大选举出现了严重而普遍的操纵控制、贿选和舞弊现象。这一方面体现了政治制度发展的民主趋势有其自身的发展规律,不可阻挡;但也说明,在中国这样一个具有悠久的封建政治文化传统的社会,现代的、民主的选举制度的推进是极端艰难、曲折、复杂,充满了变数和反复的。

关键词:中华民国  现代选举  政治制度  民主

 

南京政府统治时期,全国性的具有议会性质的选举有三次,分别是1931年国民会议代表选举,1937年制宪国民大会代表选举,1947年到1948年行宪国民大会代表选举。本文拟通过对南京政府这三次选举的考察分析,分析该时期现代选举制度的推进与演化,了解国民党南京政府的政治走向,探讨中国政治发展的轨迹。

1904年上海商会举行选举,现代选举制度开始进入中国,到南京政府建立前,现代选举制度以不同的形式在中国各级各类的选举中推行,其中全国性的议会选举有三次,分别是清末咨议局、第一、第二届国会议员选举,南京政府成立后,现代选举制度有所推进,其最初的体现就是1931年的国民会议代表选举。

1928年二次北伐完成后,国民党宣布进入训政时期,193011月,国民党三届四中全会决议193155日召开国民会议,制定训政时期约法。国民会议代表是通过现代选举制度产生的。

19311月,国民政府公布《国民会议代表选举法》、《国民会议代表选举法施行法》,国民党中央通过《中国国民党出席国民会议代表选举施行程序》,随后,开始了国民会议代表选举。

这次选举和清末咨议局、第一、第二届国会议员选举相比,有五个方面的重要变化:

(一)变区域代表制为国民党和职业团体代表制。清末咨议局、第一届国会、第二届国会议员选举都是采取的区域代表制。清末咨议局是省级议事机构,其区域代表制体现在两个方面:一是“初选举以厅、州、县为选举区,复选举以府、直隶厅、州为选举区”;[1]二是全国性的议事机构资政院议员除钦选的100名外,另100名由各省咨议局选举产生。第一、第二届国会议员也主要由区域选举的代表组成。第一、第二届国会 “众议院以各地方人民所选举之议员组织之”,[2]第一届国会参议院议员主要由各省议会选举产生,第二届国会参议院议员主要由地方选举会选出。[3]而国民会议代表则以国民党党员和职业团体会员为选举人,以各省市、蒙古、西藏、海外华侨为单位,由农会、工会、商会及实业团体、教育会国立大学教育部立案之大学及自由职业团体、中国国民党选举产生。[4]

(二)取消了财产、教育和地位的资格限制。咨议局、第一、第二届国会议员选举时对选举人都有严格的资格限制,咨议局的选举资格是在本省居住的、年满25岁以上的男子,有下列资格之一的,有选举咨议局议员之权:“一、曾在本省地方办理学务及其他公益事务满三年以上著有成绩者;二、曾在本国或外国中学堂及与中学同等或中等以上之学堂毕业得有文凭者;三、有举贡生员以上之出身者;四、曾任实缺官文七品武五品以上未被参革者;五、在本省地方有五千元以上之营业资本或不动产者。”“非本省籍贯之男子,年满二十五岁,寄居本省十年以上,在寄居地方有一万元以上之营业资本或不动产者,亦得有选举咨议局议员之权。”[5]第一届国会议员选举权的条件是:凡中华民国国籍之男子。年满21岁以上。于编制选举人名单以前。在选举区内居住两年以上。具下列资格之一者。有选举众议院议员之权:“一、年纳直接税二元以上者;二、有值五百元以上之不动产者(但于蒙、藏、青海得就动产计算之);三、在小学校以上毕业者;四、有与小学校以上毕业相当之资格者。”[6]参议员则由各省参议会选举,省议会议员选举人的条件与众设计院议员选举人的条件相同。[7]而到了第二届国会时,众议员的选举资格则为年满25岁,年纳直接税四元以上,有值一千元以上之不动产,小学以上毕业或相当资格者。[8]参议员则比众议员高出大多,教育资格要达到上高等专门以上学校毕业或相当资格,曾任荐任官以上满三年或曾任简任官以上满一年,年纳直接税百元以上或有不动产值五万元以上者。[9]而国民会议代表选举则没有财产、教育等资格限制,只要是国民党党员或合法的职业团体会员即有选举权。凡各依法设立的各职业团体会员和国民党党员都有选举权,“其选举年龄,与为会员之年龄同,于[]成年与否无关。”[10]

(三)变间接选举制为直接选举制。咨议局、第一、第二届国会议员选举采取的都是间接选举制。咨议局选举是由选举人选出初选当选人,再由初选当选人选出咨议局议员,而资政院议员则由咨询议局选举,从初选到复选,再到选举产生资政院议员,要经过三次选举。第一届国会的参议院议员选举大致与咨议局选举相同,由选举人选举出复选当选人,再由复选当选人选举产生省议会议员,由省议会选举产生国会参议院议员。第一、二届国会的众议院议员,第二届国会的参议院议员均采取间接选举制,由选举人选出初选当选人,再由初选当选人选举产生议员。[11]而国民会议代表选举则采取直接选举制,“各地方团体之选举,应由选举人自行投票,其投票应按照各该界所应选出之国民会议代表数额,用记名连记法行之。”[12]“中国国民党出席国民会议代表由全体党员直接选举之”,“党员选举由区分部召集党员大会以记名连记法行之”。[13]

(四)选举制度上还有一个重要突破,就是妇女选举权问题得到相当重视。妇女选举权是现代选举制度中的主要问题之一,主要资本主义国家大多在19101920年代实现了妇女选举权,晚清咨议局,民国第一、二届国会选举都明确规定只有男子有选举权,其时就有许多有识之士提出妇女选举权问题,但一直没有得到解决。《国民会议代表选举法》公布后,因为实行职业代表制,妇女团体没有被纳入到参加选举的各团体中,引起妇女团体的强烈反响。1931117,南京市妇女救济会呈请国民党南京市党部要求转呈中央,要求妇女团体要参加选举,单独分配代表名额。[14]其后,又不断请愿,经市党部呈请国民党中央核示,“以国民会议时日已迫,最短期间,势难完成组织手续,即于各民众团体参加选举可也。”[15]并由国民党中央执行委员、国民会议选举总事务所总干事陈立夫出面接见南京市妇女代表,“允在事实方面,设法补救。”[16] 48,各省市来京之妇女团体代表集会,组织请愿团,“定九日晨向中央党部,呈递请愿书,请对妇女选举代表,予明文规定,并拟发表宣言,引起各界注意。”[17]经过争取,最后使当局同意由各地妇女团体代表选举10人,列席国民会议。425,各地妇女代表在南京开会,选出唐国桢等10名代表列席国民会议。[18]此次国民会议代表选举虽然没有给妇女团体单独分配名额,但一是明确了妇女可以就其所在的职业团体参加选举;二是未给单独划定名额的解释是因时间来不及;三是给予妇女团体10个列席代表名额,由各省市妇女团体代表选举产生。这就在法理上承认了妇女是有选举权和被选举权的。

(五)此次选举最突出的问题是完全由国民党一党控制,参加选举的范围受到严重限制。按照选举法的规定,各职业团体“以依法设立者为限”,[19]依法设立就必须先经国民党党部指导,然后才能在主管机关立案,[20]未通过这两项程序的职业团体的会员就没有选举权和被选举权。但由于已定193155开会,各地各团体依法注册立案时间上已来不及,于是国民会议选举总事务所又以“近查各地人民团体经党部从事指导许可成立,但犹在呈请政府立案期间者,为数颇多,此种团体,如须政府核准,因时日稽延,恐误选政,兹为其有参加选举之机会起见,经决定,凡经党部指导许可,尚在呈请立案中之团体,得视为合法团体”。[21]就是说,只要经过国民党党部指导,未经政府有关机关立案的职业团体,也可参加选举。实际上把各职业团体参加选举的权利纳于国民党控制之下。凡是国民党认为不合其意的职业团体,就可以取消其选举资格。如各省市的邮务工会和邮务职工会因“组织分子复杂”,经国民党中央决定,“在该会等未依法改组以前,似无选举国民会议代表之权,经函中央秘书处转陈核示迳复,并转知国民会议选举总事务所在案”。[22]而所限定的职业团体也由于时间仓促,许多省市的职业团体不及办理依法登记或经国民党党部指导审核,就不能参加选举,该团体的会员就被剥夺了选举权与被选举权。而这样的情况是比较普遍的。山西省“各县选民,经事务所审查结果,完全合格者,阳曲等二十县,完全被驳者,太谷等五十二县,部分被驳者三十余县。”[23]黑龙江省44个县中只有19个县的职业团体在农矿厅备案,[24]其余各县职业团体的会员失去选举权与被选举权。

此外,由于选举法明确规定“有反革命行为,经判决确定或尚在通缉中者”、“曾隶中国国民党,被开除党籍或停止党权者”均“不得当选为国民会议代表”,[25]就把许多中国共产党人、革命志士以及一些因反蒋而被开除国民党党籍的人排除在当选者之外。

同时,又因选举法规定各职业团体的会员有两个团体以上会员资格者,只能选择一个团体参加选举,[26]而国民党员如果兼有其他职业团体会员资格,不仅可以参加国民党的选举,而且同时可以参加其他职业团体的选举,只是规定国民党党员又同时兼有二种以上职业团体会员资格时,除参加国民党党员选举外,只能参加一个职业团体的选举。[27]故职业团体选举产生的代表中有相当多的人是国民党党员。上海市5个代表名额,四种职业团体和国民党各一个名额,但除国民党代表外,其余4个代表中有3个是国民党党员。[28]实行混合选举的天津市3个当选人全部是国民党员,[29]北平、南京两市各3个代表中各有2个是国民党党员,青岛、哈尔滨两市各1名代表均为国民党党员。[30]此外,在国民党中央指定的国民党代表候选人中,还有9人在所在省的职业团体代表选举中当选。[31]

1931年国民会议代表选举虽然在取消选举资格限制和妇女选举权问题上有了重大突破,但这两个问题并没有得到实质性的解决。虽然国民会议代表选举取消了财产、受教育程度等方面的限制,但由于实行的是国民党和职业团体代表制,非国民党党员和非职业团体会员就没有选举权;同时,虽然客观上承认了妇女有选举权,但由于没有给妇女团体单独划分名额,因此妇女的选举权实际上未能实现。因此,实质上仍然没有实现普选制。普选制的实现是1937年开始的制宪国民大会代表选举。

193212月国民党四届三中全会决定1935312“召开国民大会”,[32]后几经推迟,直到1946年国民大会才得以召开,国民大会代表的选举从1937年开始进行。1936514,国民政府公布了《国民大会组织法》、《国民大会代表选举法》,193671公布《国民大会代表选举法施行细则》。

此次选举分为区域选举、职业选举、特种选举,以区域选举为主[33]。《国民大会代表选举法》规定“中华民国人民年满二十岁,经公民宣誓者,有选举国民大会代表之权。”“有选举人资格”,“年满二十五岁”,“现为该选举区内之人民”可作为该区候选人,即有被选举权。[34]也就是说,只要是适龄的中华民国人民,并经过公民宣誓,不分男女、民族、有无财产、是否受过教育,均有选举权与被选举权。从而在中国历史上第一次实现了普选制。

普选制的实现在中国现代选举制度史有着重大的意义,它不仅开创了中国普选制的先河,其后,中国的选举再没有出现过关于财产、受教育程度和性别的限制,[35]从而在法理上确立了普选制,而且由于选举人的条件发生了根本变化,本质上扩大了参加选举的范围。参加选举扩大到社会的各个层面,社会成员参与的比例发生了重大变化。咨议局议员选举,选民最多的直隶省有162585人,占全省人口的062%;选民最少的黑龙江省只有4652人,占全省人口的023%;选民比例最低的是甘肃省,占全省人口的019% 平均为039%[36]第一届国会议员选举中,根据当时《大公报》公布的数字统计,全国442548128人口中,有选举权者40867976人,其比例为923%[37]而制宪国民大会代表的选举,按照浙江、湖南、山西、绥远、宁夏5省的统计,公民占人口的比例最多的浙江达到6568%,最少的宁夏3447%,平均达到5582%[38]获得选举权的比例达到了人口总数的一半以上,实现了普选权。制宪国民大会代表选举不分性别,为了确保女妇女当选名额,19463月国民政府公布的《国民大会代表选举补充条例》又明确规定,新增国大代表名额中有妇女团体代表20名,同时,明令规定台湾、重庆、新疆及东北十二省增加的代表中各有1名女代表,总共可选女代表35名。[39]中国妇女在历史上第一次获得了选举权与被选举权。不限资格、不分性别普选制度的确立是一个巨大的变化,其变化的幅度之大,速度之快,远远超过了典型资本主义国家。“在西方,取消对选举人的财产、教育程度、种族、性别等等资格的限制,差不多花费了一个多世纪的时间,直到20世纪,普选制才陆续建立:北欧各国大体上在第一次世界大战后建立起普选制;英国于1928年议会通过‘国民参政(男女选举平等)法’,实现了普选制;法国于1944年、意大利于1945年实行普选制;美国则是1970年尼克松总统签署了保证黑人选举权的法案,才算是基本实现了普选制。”[40]而中国,从晚清咨议局选举到制宪国民大会代表选举,从限制选举到普遍选举,仅仅用了30年的时间。

但是,普选权的实现并不等于民主政治的确立。抗日战争结束后,中国的政治局势呈现出非常复杂的局面,为了保持国民党的法统,国民党用控制国民大会代表的方法来控制国民大会。坚持抗战前选举的1200名代表除病死或当汉奸的外仍然有效。这在当时已经是非常不合理了。如政协会议上吴玉章指出:“九年前没有选举权的人,现在是有了,不应该剥夺他们的权利。”[41]邓颖超指出: “领土有改变。十年前东北为日寇所统治,华北情况特殊,台湾沦亡,现在全国解放,旧的国大选举法已不适用。”[42]都是切中要害的,但国民党仍然固执己见,只是取消了当然代表和指定代表,增加了党派代表,并进一步加强了对代表人选的控制。这一控制主要体现在代表遴选上。《国民大会代表选举法》原定由国民政府指定代表和当然代表取消,增加党派代表,由各党派提出名单,“由国民政府直接遴选者七百名”。[43]后因国民党单方面召开国大,中国共产党和民主同盟始终未提出名单,国民政府无从遴选,因此,此700个名额中由国民政府遴选公布者,实际为430名。此外,东北增加代表77名,加原有45名,共计122名。除各省市原有候选人、当选人仍然有效外,其余由各省市政府推荐代表名额3倍的候选人,由国民政府于194610月底遴选核定,遴选者99名。[44]增加额济纳旗及安多藏区代表各1名,由各该旗、区推荐候选人;增加在缅甸及在欧洲侨民代表各1名,由各该团体推荐3倍候选人;增加云南、贵州、西康、四川、广西、湖南各省土著民族代表10名,由各该省推荐3倍候选人,均由国民政府遴选。增加妇女代表20名,由国民政府就各妇女团体推荐名单中遴选。[45]

除上述党派及《补充条例》规定之外,以遴选办法规定产生者,还有以下几种:一是北平市、冀察两省战前未及选举,抗战爆发,战后北平市办理手续不合,冀、察两省赶办不及,经国民政府决定,仍以遴选方法产生。[46]二是新疆省区域代表12名,原已依法选出,乃以人事变迁,缺额过多,并因该省情形特殊,遂由国民政府依照《补充条例》第2条第2项的规定,一并予以重行遴选公布。三是南京市农工团体代表4名,自由职业团体工程师代表6名,又各省市区域及职业代表已依法选出而因死亡或附逆缺额的,有山西、甘肃、云南、青海、福建5省市区域代表5名,湖北省工会、广东省工会、绥远省商会、青岛市工会、西京市商会、上海市农会职业代表8名,均经国民政府一一遴选补充。四是按照规定,各项特种选举,如无法举行时,其代表由国民政府指定,其中包括蒙古锡林郭勒盟、新疆各蒙部、西藏地方和在外侨民的部分代表,共28名。[47]以上遴选代表合计774名,由国民政府于19464月至11月陆续正式公布。由国民政府“遴选”,实际上等于由国民党决定。

由此我们看到,制宪国民大会代表选举,一方面是无限制的普选,体现了选举制度有大幅度跨跃,另一方面,则是国民党控制的进一步加强。这种矛盾充斥着这一过程的始终。

虽然当时中国共产党和民盟对此都在据理力争后实行了让步,但由于国民党最终撕毁了政协决议,其大会本身和通过的《中华民国宪法》始终没有得到中国共产党和民盟的承认,并最终使中国陷入内战的泥潭。

不过,此次选举在推进中国现代选举制度方面仍然具有重要的标志性意义。只是由于人们习惯了从政治斗争的角度考虑问题,而忽视了制度性变革的进展。虽然作为政治之一的选举制度永远与政治取向有着不可分割的联系,但政治制度、选举制度仍然有它自身的推进轨迹和发展规律。这也同样是不可忽视的。

1947331,南京政府公布了《国民大会组织法》、《国民大会代表选举罢免法》等法规。51日,又颁布了《国民大会代表选举罢免法施行条例》。[48]这些法律文件规定了行宪国大代表选举和产生的原则、程序和办法。张朋园先生对此次选举有比较深入的研究和中肯的评价。他认为这次选举,“从制度层面看,选举法较之前此的三次选举(指咨议局选举、第一、二届国会选举——引者)有了明显的进步,如妇女享有两性平等的权利,选民资格不再受财产的限制,其进步性与先进国家不相上下,值得赞扬。但是选举的运作则大大走样,正如时人批评,选举有名无实,绝无民主的实质。”[49]实际上妇女选举权和普选权是在制宪国民大会代表选举中就实现了,本次只是继续了而已。但与制宪国大相比,此次选举制度仍然有一个重要的推进,就是候选人产生的方法。制宪国民大会代表的候选人规定有几种办法:一是区域代表候选人,“各选举区由该区内各县之乡长、镇长联合推选”相当于该区当选名额十倍的候选人,再由国民政府就中指定该区当选名额三倍之人为候选人;二是职业团体代表候选人,由各团体推出当选名额三倍之人,再由国民政府就中指定当选名额二倍之人为候选人;三是特种选举,东北四省由国民政府指定当选名额三倍之人为候选人;四是蒙古、西藏候选人产生办法分别比照区域代表候选人产生办法和东北四省候选人产生办法;五是侨民代表候选人比照职业团体。等等。[50]而行宪《国民大会代表选举罢免法》规定:“有被选举权而愿为候选人时,经五百人以上选举人之签署,或由政党提名,得登记为候选人,公开竞选,非经登记者不得当选。”[51]候选人由国民政府变指定为由政党或选民连署提名,特别是选民连署提名,是一个很大的进步,当然,这是仅就规定而言,实际运行中却有极大的变数,我们将在下文专门谈及。此外,妇女名额有了大幅度增加,规定除每十名代表中要有一名妇女代表外,还指定“妇女团体选出者,共一百六十八名”[52],也是应该肯定的。

一方面是制度的进一步严密和推进,另一方面,却是实际运行中的极度困难与混乱,一度出现失控的局面。这是此次选举的最大特色。

第一个问题出现在候选人政党提名和连署提名上。由国民党主导的此次选举一方面规定了候选人政党提名和连署提名两种办法,另一方面,为了保证国民党的控制和体现多党国大的特点,国民党又要保证由国民党提名的党内的候选人和一定数量的民社党候选人当选,但是实际选举过程中出现了国民党提名的党内候选人和民社党候选人大量落选,而连署提名的国民党候选人、非国民党籍的连署提名的候选人当选的情况。于是,正在选举进行中的818,由国民党中常会修正通过了《指导本党同志参加竞选实施办法》,规定:“凡经中央常会决定为本党候选人之同志各级指导会报应即发动党员、团员以全力支持其当选,其未经中央核定为候选人之同志,应由各级党部劝告其自动放弃竞选,并嘱其将所有选票集中于中央决定支持当选之同志。其有不听命令、自由活动者应受开除党籍或团籍之处分”。[53]蒋介石则强调国民党员“选举必先推社会贤达与友党提名的人士,而后及于本党党员”。“这次国民代表选举的结果,如果本党同志只占半数,则可以说是我们的成功,若是超过半数甚远,甚至占百分之八十或九十,则是本党的失败,而非建国的成功。”[54]1013日,国民党中常会对“民、青两党之提名当选问题”作出如下决定:在名额上,民社党国大代表150200名,青年党国大代表250300名;“如不能就上开名额求得协议时,即采放宽两党提名名额,减轻本党协助责任之态度,其限度仍以不超过上开之最高名额为准。”[55]1128日,国民政府委员会第十六次国务会议又讨论通过了张群、莫德惠、吴忠信、居正等12人提出的《政党提名补充规定》,规定:“一、凡中国国民党、青年党、民主社会党党员参加国大代表及立法委员竞选者,均须由各所属政党提名;二、用选民签署手续登记提名者,以无党派者为限。”[56]并由蒋介石、陈立夫等亲自出面,对连署提名而当选的代表采取各种办法劝告甚至威胁其让出,但是,无论是国民党籍还是非国民党籍的签署当选人都有相当一部分不同意退让,有的成立了“民选国大代表联谊会”,争取应得权利,甚至出现了绝食、抬棺等过激方式。其中尤以天津代表赵遂初最有代表性。

赵以无党派签署提名当选后,为当局所不承认,国大开会前夕,他到南京,200多签署代表共同行动,迫使蒋介石出面接见部分代表,蒋说:“大家要知道,今天不能单纯讲理,也不能单纯讲法,为了政治上的关系,要迁就事实。”各代表闻蒋言,都感到惊讶。赵说:“还政于民,关系百年大计,国家元首能说不讲理、不讲法吗?”蒋不理会赵的话,怒气冲冲地转向其他代表说:“谁愿退让,我自有办法! 那十几个代表都一致表示坚决不退让。[57]其后,一面有十位代表绝食,一面赵花380万法币买棺材,蒋政府鉴于威迫诈骗都不成功,乃转变花招,使用利诱收买伎俩,派人对赵说:“只要你肯于接受退让,我担保:第一,在总统就职之后,发表你总统府顾问;第二,凡是你在竞选中花的竞选费用,全部由政府贴补。”但签署代表日夜包围总选举事务所和中央党部实行疲劳请愿,最后总算获得结果。由职业、妇女选举事务所发给赵和少数代表当选证书,并说明委以勘乱委员名义,发给薪资,借以弥补竞选损失。可是这时大会已将闭幕,他们报到后只出席两日就结束了。[58]

第二个问题是贿选严重。前述赵遂初之所以能够当选,就是花了大量的金钱,“同业、亲友所垫的竞选费用,即使倾家荡产也难以清偿。”[59]前述唐式遵与潘文华之争,虽然唐得到蒋介石的支持而成为正式候选人,但潘也不示弱,“最后,唐式遵以二亿元补偿潘文华而当选。湖北恩施国代之争,王献谷是地方大绅,郑子阳是县田粮处长。最后二人妥协,王以一栋洋房赠予郑作为补偿,取得国代。湖北自忠县[宣城]陈门智卖田二百亩贿选而成为国代……[60]

第三个问题是舞弊普遍而严重,特别是由各级选务部门参与,使选举舞弊成为一种常态。“每一选举事务分所设委员三至五人,或更多人员组成委员会,其职责是指挥和监督选举事务。地人批评指挥与监督并设同一机关之内,无异监守自盗。”[61]“第一种是黑票,就是当时报纸所报道的,有些干事扣选举权证,有的发了又要回去。……乘监选人员去吃饭或大小便时,乘机塞进票箱。第二种是飞票,它是在票箱加封后再设法塞进去……”[62]南充商会代表候选人张协兆为了当选商会的国大代表,把商会职员请来,“请他们对照原有4000多名会员(半属虚假)名册,参考《百家姓》反复乱编乱写名字,作为南充县商会会员名册。没想到名册报上去很快就全部批准为正式商会会员,一下子就增加了16000多名‘选举人’,一共多达2万票。”并用同样办法,取得了广安商会的3万多张选票。[63]赵遂初说他的“5万张选票并不是合法取得,而是请人填写假票,大把大把地塞进票,弄虚作假而来。”[64]黄炳寰等人当上满族的国大代表则是“沈阳民政局局长张建中叫各区的区长把有选举权而未投票的空票集中起来,令人填写金镇、洪钫、黄炳寰三个人的名字,而后再分别投入各区的票箱内。”[65]凡此种种,不胜枚举。

之所以会出现这样的问题,是因为选民登记本身就极为混乱。据张朋园先生研究,由于选举事起仓促,很多地方的选民数都是“胡乱编造了一个数字呈上来”,致使“选民总数说法不一。天津《大公报》说‘约二亿五千万(47%)人民有选举权’。上海《字林报》(North China  Daily  News)说有一亿五千万(20%)。国民政府宣布的数字是三亿五千万(66%)。苏俄驻华大使馆竟说‘不足以一千万人”。[66]

第四个问题是法院对于选举中出现的问题采取“维持原状”的办法。按照《国民大会代表选举罢免法》的规定,“选举人或候选人,确认办理选举人员或其他选举人候选人,有威胁利诱或其他舞弊情事时,得自选举日期起十日内提起诉讼。”“选举人或候选人,确认当选人资格不符,或所得票数不实,以及候选人确认其本人所得票数被计算错误时。得自当选人姓名公布日起十日内提起诉讼。”[67]选举总事务所制定的处理办法中也有一条是“经法院判决的,从其判决执行。”[68]这样,法院的判决就成了关键。但法院是怎么判决的呢?据当时任南京高等法院推事的竺型熹回忆,当时一女国大代表因自己的代表身份被撤换,以“依法系由人民自己选出,罢免权属于人民,政府当局不得任意干涉和撤换”为理由,把内政部部长张厉生、社会部部长谷正纲告上法庭。法庭评议后,竟“一致认为‘国大代表’名额各学派与各地区之分配,发现有不合理的现象,政府当局有权重新调整和转让,但并无违法之处。”[69]

综合上述,我们看到,南京政府时期所进行的三次选举呈现出两个方面互相矛盾的特征:

一方面是现代选举制度的大幅度向前推进,实现了普遍选举、直接选举,选举的法律、法规一次比一次严密,从制度层面的规定来说是一个不断推进的过程。之所以会出现这种特征,一是时代的要求。“近代以来,尤其是辛亥革命以来,民主宪政制度成为中国政治发展的理想目标。因此,是否实行民宪政制度,成为人们判断南京国民党政权在法理上否合法的依据。”[70]在这种趋势之下,从清末的咨议局选举开始,到民国北京政府,现代选举制度开始出现并不断有所推进。二是国民党曾经是一个革命的政党,孙中山以革命的三民主义为号召,提出了通过训政、地方自治而达于宪政的目标,并明确提出了普遍、直接的选举。国民党南京政府是以孙中山的合法继承人自居的,南京政府建立后,为了树立政权的合法性,即宣布要通过训政达到实现宪政的目标,制定训政约法的国民会议、制定宪法的国民大会、选举总统副总统的国民大会,都要实行现代选举制度。并受国际上典型资本主义国家的实行普选制的影响,取消了选举中各种财产、受教育程度、男女平等的影响而实行普遍、平等、直接、秘密选举制度。这既是时代的进步,也体现了政治制度有其自身的发展规律,是不断进步的,民主的趋势任何力量也不可阻挡。应该指出的是,作为宪政制度主要组成部分的现代选举制度,只有进入到由国家政权为主体的法律层面才可能进入实践层面。南京政府能够顺应时代的宪政要求,实行普遍、平等、直接、秘密的现代选举制度,从而使现代选举制度推进到一个新的层面,在中国现代选举制度的发展史,也即中国现代政治发展史上都是具有标志性意义的。

但另一方面,三次选举都是在国民党的严格控制下进行的。由于国民党南京政府的性质,在社会阶级矛盾尖锐化的情况下,没有也不可能从全民的利益出发,从中国的社会历史状况出发,正确认识中国社会历史发展客观条件,特别是没有也不可能正确认识社会转型期各种社会力量对于建国的作用,从而以超乎寻常的气度和智慧听取各方面意见,容纳并整合各种政治力量,同心同德共同建设国家。《剑桥中华民国史》的作者对这一问题的总结似乎很有味道:“军方继续在国民党政权中握有最大权力,并且决定政权优先考虑的事。……他们主要以专制主义和政治镇压来解决国家问题。”“正如杨格所指出的,国民党领导层不能解决的问题之一是,‘政府不能与民众同一认识,而是高高站在他们之上’。这个政权是个独裁政权,建立在军事实力之上,并靠军事实力来维持。这个政权的领导人唯恐失掉他们的权力,不愿与他人分享权力和随之而来的额外所得;对于政敌和批评者则采取压制的态度。在一个现代化和民族主义愈益增强的政治形态中,公民必然变得更有政治觉悟,这种大权独揽的作法,一般地说是自我毁灭。……国民党本应允许,甚至应该鼓励,政治上已动员起来的人士参与政事。例如,它本来可以准许工会、学生团体、职业协会和地方自治议会成为政治动员的工具。或者它还可以通过把国民党变成监督政府的工具将活力注入党内,而不是让它充当这个政权的萎缩的肢体。”[71]加之抗日战争结束后掌握政权二十多年的国民党的迅速腐化堕落,伴随着选举制度不断推进、发展的同时,选举这种民主的形式,却越来越变成统治阶级内部争权夺利的工具,在选举制度的实际运行中,违法、贿选、舞弊现象越来越严重,以至于成为一种普遍现象,连国民党自身也难以控制,出现了极度混乱的局面。现代选举制度没有也不可能发挥它应该在宪政民主制度中应该发挥的作用。这种结果说明,在中国这样一个具有悠久的封建政治文化传统的社会,现代的、民主的选举制度的推进是极端艰难、曲折、复杂,充满了变数和反复的。

(作者为吉林大学文学院历史系教授、博士生导师)



[1]《咨议局议员选举章程》1908722清政府颁行,夏新华等整理:《近代中国宪政历程:史料荟萃》,北京,中国政法大学出版社2004 年版,第113页。

[2]《中华民国国会组织法》1912810北京政府公布,夏新华等整理:《近代中国宪政历程:史料荟萃》,第169页;《修正中华民国国会组织法》1918227北京政府公布,同上书第486页。

[3]《中华民国国会组织法》规定:第一届国会参议院议员由各省议会每省选出10名,余分别由蒙古、西藏、青海(此亦应视为区域代表)和中央、华侨选举会选出(夏新华等整理:《近代中国宪政历程:史料荟萃》,169页);《修正中华民国国会组织法》规定,第二届国会参议院议员“一、由地方选举会选出者,一百三十八名;二、由中央选举会选出者,三十名。”(夏新华等整理:《近代中国宪政历程:史料荟萃》,第169页)。

[4]《国民会议代表选举法》南京国民政府193111日公布,夏新华等整理:《近代中国宪政历程:史料荟萃》,第839页。

[5]《咨议局章程》1908722日颁行。夏新华等整理:《近代中国宪政历程:史料荟萃》,第107页。

[6]《众议院议员选举法》1912810日北京政府公布,夏新华等整理:《近代中国宪政历程:史料荟萃》,第175页。

[7]《参议院议员选举法》1912810日北京政府公布,夏新华等整理:《近代中国宪政历程:史料荟萃》,第172页。

[8]《修正众议院议员选举法》1918217日北京政府公布,夏新华等整理:《近代中国宪政历程:史料荟萃》,第492-493页。

[9] 《修正参议院议员选举法》1918217日北京政府公布,夏新华等整理:《近代中国宪政历程:史料荟萃》,第490页。

[10]《国民会议选举总事务所工作概况》“甲、法规之解释编检及审核事项”, 《国民会议实录·选举事务所总报告》,出版地点、单位、时间不详,第14页。按照当时规定,不同职业团体会员的年龄要求不一,农会为20岁以上,《农会法》19301230日国民政府公布施行,王云五总编篡:《中华民国现行法规大全》,上海,商务印书馆,1933年版,第752页;工会为16岁以上,《工会法》19291021日国民政府公布施行,国民政府公报第32号;商会以会员代表出席商会,会员代表年龄要求25岁以上,《商会法》193033日国民政府修正公布,王云五总编篡:《中华民国现行法规大全》第806页;教育会会员20岁以上,《教育会法》1931127日国民政府公布施行,王云五总编篡:《中华民国现行法规大全》第990页。

[11] 以上规定分别见《咨议局议员选举章程》1908722清政府颁行,《资政院章程》19091026清政府公布;《参议院议员选举法》1912810日北京政府公布,《修正参议院议员选举法》1918217日北京政府公布;《众议院议员选举法》1912810日北京政府公布,《修正众议院议员选举法》1918217日北京政府公布。

[12]《国民会议代表选举施行法》1931124日南京国民政府公布,夏新华等整理:《近代中国宪政历程:史料荟萃》,第840页。

[13]《中国国民党出入功民会议代表选举旅行程序》,1931129第三届国民党中央委员会第125次常务会议通过,《国民会议实录·选举事务所总报告》,第187页。

[14]《妇女团体要求选举权》,《申报》1931118,第8版。

[15]《妇女团体参加民选案》,《申报》1931325,第6版。

[16]《首都女界第三次请愿》,《申报》1931327,第4版。

[17]《女界组织民会请愿团》,《申报》193149,第6版。

[18]《民选总所定本月终结束/会场正在积极布置中/各省市代表陆续选出》,《申报》1931426,第4版。

[19]《国民会议代表选举法》南京国民政府193111日公布,夏新华等整理:《近代中国宪政历程:史料荟萃》,第839页。

[20]按《修正人民团体组织方案》规定:“凡欲组织职业团体者,须于上列各职业有同业关系并于当地有住所之发起人五十人以上之连署;……推举代表,具备理由书,先向当地高级党部申请许可。……接受申请之党部,应即派员前往视察,如认为不合格,当据理训斥;认为合法时即核发许可证,并派员指导。……发起人领得许可证得组织筹备会,推定筹备员并呈报主管官署备案”。“筹备会应照民法第四十七条及其他法令之所拟定章程呈请当地高级党部核准并呈报政府后始得进行组织。”王云五总编篡:《中华民国现行法规大全》,第1335-1336页。

[21]《关于国选之三要电》,《申报》1931319日,第7版。

[22]《民会代表上海选举/十七日起共办四日/今日公布总册/选民46007/选举监督张群晋京》,《申报》1931412日,第13版。

[23]《各地进行民选事宜》,《申报》193148日,第6版。

[24]《各省市选举/鄂黑两省办理竣事/京沪哈均定期举行》,《大公报》1931417日,第2版。当时黑龙江省县治数见胡焕庸著《中国人口之分布》,南京,钟山书局,1935年,第38

[25]《国民会议代表选举法》南京国民政府193111日公布,夏新华等整理:《近代中国宪政历程:史料荟萃》,第839页。

[26]《国民会议代表选举法》南京国民政府193111日公布,该法第十五条规定“本法第五条第一款至第四款各选举团体之选举人,有为两个团体以上之会员时,任期选定为一个团体之选举人。”夏新华等整理:《近代中国宪政历程:史料荟萃》,第840页。

[27]国民会议选举总事务所在答复浙江省党部的询问时“批示:选举法第十五条,系专指该法第五条第一款至第四款所列各选举团体之选举人而言,国民党党员,自不受此限制,故党员能有两个选举权,但党员同时为两个以上团体之会员时,则仍须选定为一个团体之选举人,其被选举权之限制,与选举权同。”《国民会议实录·选举事务所总报告》,第48页。

[28]当选人及其身份见《沪市民选代表揭晓/商会王延松工会后大椿农会陈管生职业胡庶华/党员代表念五日可发表》,《民国日报》1931421日,第3版;《今日正式公布民会代表名单/事务所督员整理报告/通告定二十五日结束》,《民国日报》1931422日,第3版。

[29]当选人及其身份见《市国选事务所通告选举经过/征询鲁等是否应选/并电总所报告一切》,《大公报》1931430日,第7版。

[30]当选人及其身份见《各省市区选举概况》,《国民会议实录·选举事务所总报告》,第141135151153页。

[31]由国民党中央指定的国民党代表候选人名单见《中央党务月刊》第32期,第516页,当选名单见《姓名录·国民会议出席者姓名录》《国民会议实录·选举事务所总报告》,第220-236页。

[32]荣梦源:《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》下册,光明日报出版社1985年第1版,第181页。

[33] 《国民大会代表选举法》附表一规定1200名由选举产生的代表中区域代表665名、职业团体代表380名、特种选举155名。而特种选举中除军队代表30名外的辽宁、吉林、黑龙江、热河445名、蒙古24名、西藏16名、在外侨民40名亦查视为区域代表。《国民大会代表选举法》1937521日国民政府修正公布,国民大会秘书处编印《国民大会实录》,194612月。

[34]《国民大会代表选举法》1936514日国民政府公布,《国民政府公报》第二0四八号。

[35] 此前,中国共产党领导的苏维埃选举虽然也没有财产、受教育资格、性别等方面的限制,但因为它强调的是工农政权的阶级性质,剥削阶级和反革命分子没有选举权和被选举权,因此,严格意义上亦不能称为普选。

[36]张朋园:《中国民主政治的困境19091949》,长春,吉林出版集团有限责任公司2008年版,第53页。

[37]叶利军:《民国北京政府时期选举制度研究》,长沙,湖南人民出版社2007年版,第124页。其中未包括蒙古、青海、西藏。

[38]《各省选举区乡镇坊联保及人口公民数统计》,《国民大会代表选举总事务所三日刊》第17号,1936106日;第18号,1936109日。

[39]《国民大会代表选举补充条例?附表》19461127日国民政府修正公布,国民大会秘书处编印《国民大会实录?上编》,194612月,第60页。

[40]白钢主编,史卫民、刘智著《间接选举》总序,中国社会科学出版社200410月版,。

[41]孟广涵主编:《政治协商会议纪实》上,重庆:重庆出版社1989年版,第407页。

[42]孟广涵主编:《政治协商会议纪实》上,第409

[43]《国民大会代表选举补充条例》19461127日修正公布,国民大会秘书处编印:《国民大会实录》上编,第59页。

[44]国民大会秘书处编印:《国民大会实录》上编,第59-60页;《国民大会代表选举实录辑要》出版地、单位、时间不详,第11页。

[45]国民大会秘书处编印:《国民大会实录》上编,第59-60页。

[46]国民政府指令国民大会代表选举事务所: “北平市选所电为该市区域、职业两种选举,委实赶办不及,准予改用遴选,附呈候选人名册,祈核定由。呈暨附件均悉,准如所请办理。”《国民大会代表选举总事务所办理北平市代表选举情形》,中国第二历史档案馆藏,全宗号四五一,案卷号15

[47]国民大会秘书处编印:《国民大会实录》上编,第88页。

[48]夏新华等整理:《近代中国宪政历程:史料荟萃》,第1130-1143页。

[49]张朋园:《中国民主政治的困境19091949》,第205页。

[50]《国民大会代表选举法》1936514日国民政府公布。

[51]《国民大会代表选举罢免法》194775日修正公布,夏新华等整理:《近代中国宪政历程:史料荟萃》,第1132-1133页。

[52]国民大会代表选举罢免法》194775日修正公布,夏新华等整理:《近代中国宪政历程:史料荟萃》,第1131页。

[53]中国第二历史档案馆编:《中国国民党中央执行委员会常务委员会会议录》第四十三册,桂林:广西师范大学出版社2000年版,第103-146页。

[54]秦孝仪主编:《先总统蒋公思想言论总集》卷二十二,台北:中国国民党中央委员会党史委员会1984年版,244-245页。

[55]中国第二历史档案馆编:《中国国民党中央执行委员会常务委员会会议录》第四十三册,桂林:广西师范大学出版社2000年版,283-284页。

[56]中国第二历史档案馆编:《中华民国史档案资料汇编》第五辑第三编政治(二),南京:江苏古籍出版社1999年版,第718页。

[57]赵遂初:《陈棺竞选国大代表》,中国人民政治协商会议全国委员会文史资料研究委员会《文史资料选辑》编辑部编《文史资料选辑》,第113辑,中国文史出版社1987年版,第233页。

[58]赵遂初:《陈棺竞选国大代表》,中国人民政治协商会议全国委员会文史资料研究委员会《文史资料选辑》编辑部编《文史资料选辑》,第113辑,中国文史出版社1987年版,第235页。

[59]赵遂初:《陈棺竞选国大代表》,中国人民政治协商会议全国委员会文史资料研究委员会《文史资料选辑》编辑部编《文史资料选辑》,第113辑,中国文史出版社1987年版,第232页。

[60]张朋园:《中国民主政治的困境19091949》,第192页。

[61]张朋园:《中国民主政治的困境19091949》,第175页。

[62]毛独时:《旧上海选举“国大”代表、立法委员的经过》,中国人民政治协商会议全国委员会文史资料研究委员会编:《文史资料存稿选编》,中国文史出版社2002年版,第391页。

[63]张协兆:我是怎样竞选“国大”代表的》,中国人民政治协商会议全国委员会文史资料研究委员会编:《文史资料存稿选编》,中国文史出版社2002年版,第408-409页。

[64]赵遂初:《陈棺竞选国大代表》,中国人民政治协商会议全国委员会文史资料研究委员会《文史资料选辑》编辑部编《文史资料选辑》,第113辑,中国文史出版社1987年版,第232页。

[65] 黄炳寰:“国大”代表选举奇闻》,中国人民政治协商会议全国委员会文史资料研究委员会编:《文史资料存稿选编》,中国文史出版社2002年版,第375页。

[66]张朋园:《中国民主政治的困境19091949》,第176页。

[67]《国民大会代表选举罢免法》194775日修正公布,夏新华等整理:《近代中国宪政历程:史料荟萃》,第1135页。

[68]张仓荣《记两届“国大” 选举内幕》,中国人民政治协商会议全国委员会文史资料研究委员会编:《文史资料存稿选编》,中国文史出版社2002年版,第374页。

[69]竺型熹:《被撤换的“国大代表”与部长对簿公堂》,中国人民政治协商会议全国委员会文史资料研究委员会编:《文史资料存稿选编》,中国文史出版社2002年版,第386-387页。

[70]吴贤辉:《再论南京国民党政权的合法性危机及其覆亡》,《河海大学学报》(哲学社会科学版) 2008年第1期。

[71] []费正清、费维恺编《剑桥中华民国史1912-1949年》下卷,北京中国社会科学出版社,1993年,第186页。

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